章志远：习近平法治思想中的严格执法理论
作者：章志远（华东政法大学教授，法学博士）
出处：《比较法研究》2022年第3期
目次
一、习近平法治思想中严格执法理论的基本要义
二、习近平法治思想中严格执法理论的主要特征
三、习近平法治思想中严格执法理论的实践转化
四、结语
2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议召开，“习近平法治思想”首次正式提出，并被确立为新时代全面依法治国的根本指导思想。此后，法学界围绕习近平法治思想的核心要义和基本内容展开了持续不断的学理化阐释、学术化表达和系统化构建，成为2021年法学学科发展最具创新意义的理论成果。法治政府建设作为全面依法治国的“重点任务和主体工程”，是彰显习近平法治思想时代精神和实践伟力的主要场域，法治政府理论自然也成为行政法学界研究阐释习近平法治思想的核心议题。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”行政执法作为行政机关实施法律法规、履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，与人民群众之间的联系最为紧密、直接，既是行政机关最重要的职能，也是法治政府建设的关键环节。党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合针对严格执法作出了一系列重要论述，无论是在广度还是深度上都超过了法治政府建设的其他环节，构成了习近平法治思想中极具本土特色的严格执法理论。为此，行政法学理论界就有必要对习近平法治思想中的严格执法理论展开相对独立系统的专门研究，凸显其在法治政府理论和实践中的核心地位。
就制度谱系而言，执法和司法都属于法律实施活动。虽然司法机关在实践中习惯于将执法办案作为主业代称，但严格执法还是专门指称行政机关实施法律法规，作出影响行政相对人权益的行为。在习近平法治思想“十一个坚持”的核心要义中，“严格执法”一方面是作为“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”中法治政府建设重点任务“严格规范公正文明执法”的统称出现，另一方面是作为“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”中全面依法治国关键环节“执法”的要求出现。无论是在全面依法治国的工作布局还是重点任务中被提及，广义上的“严格执法”表征的都是严格规范公正文明执法这一整体，“要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼”。在我国行政法学理上，行政立法、行政执法和行政司法的三分法得到了普遍认可，成为架构行政行为理论体系的基本概念工具。本文结合近年来我国行政执法制度的丰富实践，全面阐释习近平法治思想中的严格执法理论，找准行政执法贯彻落实习近平法治思想的结合点和着力点，将习近平法治思想转化为现实的法治建设生产力，使其在鲜活的行政执法实践探索中得到进一步的丰富和发展。
01
习近平法治思想中严格执法理论的基本要义从在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话首次提出“必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”“切实做到严格规范公正文明执法”，到在十九届中央政治局第三十五次集体学习时的讲话再次强调“推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’”，习近平总书记9年来在多次重要讲话中论及严格执法的重要意义、实践要求和推进措施，形成了内涵丰富、逻辑严密、系统完备的严格执法理论。深入学习习近平总书记这些重要讲话精神，可从执法地位论、执法体制论、执法方式论、执法保障论和执法监督论五个方面把握习近平法治思想中严格执法理论的基本要义。
（一）执法地位论
习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”行政执法作为最重要、最经常性的法律实施活动，在治国理政全局中发挥着举足轻重的作用。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”“行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平。”尤其是承担维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业职责任务的公安机关，“处于执法司法工作第一线，能不能做到严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益，事关党和政府法治形象”。在谈及执法实践中人民群众反映强烈的粗放执法、变通执法、越权执法及关系案、人情案、金钱案的危害时，习近平总书记强调指出：“这些问题，不仅严重败坏政法机关形象，而且严重损害党和政府形象。”将执法活动的重要性提升到执政水平、党和政府形象的战略全局高度，是严格执法理论的一次飞跃，与当下有效整合政治功能和行政功能的中国特色“党政体制”下的现代行政国家完全契合。
在立足治国理政外部视角阐释的同时，习近平总书记还立足法治建设内部视角论述严格执法的重要地位。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”“现在，我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”在“把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”的执法工作中，执法人员“必须忠于法律、捍卫法律，严格执法、敢于担当”。受“以吏为师”传统文化的影响，执法人员是否严格执法对老百姓能否守法具有示范带动作用。“领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制之后，中共中央办公厅、国务院办公厅2017年5月印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，“全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制”还相继写入《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》之中，突出了严格执法在立法和守法环节之间的桥梁和纽带作用。
（二）执法体制论
党的十八大以来，全国各地稳步推行行政执法体制改革，为严格执法提供有力的体制支撑。习近平总书记指出：“针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”行政执法体制改革呈现横向综合执法和纵向重心下移的双轨推进模式。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》围绕“统筹配置行政处罚职能和执法资源”，着力推进综合行政执法体制改革，提出“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置”。关于这次深化党和国家机构改革，习近平总书记指出：“把深化综合执法改革作为专项任务，在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量，着力解决多头多层重复执法问题，努力做到严格规范公正文明执法。”综合行政执法体制改革的持续推进，有助于节约执法资源、增强执法权威、提升执法效能，真正促进严格执法局面的实现。
推动执法重心下移是又一重要面向的行政执法体制改革。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，明确提出“省级政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体”的改革任务；中共中央办公厅、国务院办公厅2019年1月印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，进一步提出“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位”的改革任务。在国家治理基础单元的乡镇街道，执法重心下移能够持续释放“基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”的改革红利，“让基层群众有更直接的改革获得感”。这些先期改革成果已为我国2021年修订的行政处罚法第18条和第24条确认，体现了在法治下推进改革、在改革中完善法治的辩证统一。2021年11月，国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，将“纵深推进综合行政执法体制改革”和“积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚”作为持续改革行政处罚体制机制的重要抓手，确保行政处罚权得到严格规范公正文明行使。
（三）执法方式论
创新行政执法方式，让执法既有力度又有温度，努力做到宽严相济、法理相融，是习近平法治思想中严格执法理论的重要内容。“现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。”特别是生态环境保护、食品药品安全、网络空间治理等领域出现的种种乱象，就与执法不严、惩处不力直接有关。习近平总书记反复强调，要用最严格制度最严密法治保护生态环境。“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。” “对破坏生态环境的行为不能手软，不能下不为例。要下大气力抓住破坏生态环境的反面典型，释放出严加惩处的强烈信号。”针对2018年发生的“长春长生疫苗造假案”，习近平总书记指出：“背后的原因也是有法不依、执法不严，把法律法规当儿戏。这就要求我们必须促进严格规范公正文明执法，让人民群众真正感受到公平正义就在身边。”中共中央、国务院2019年5月印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，确保人民群众“舌尖上的安全”。习近平总书记多次强调，互联网不是法外之地，没有网络安全就没有国家安全。“利用网络鼓吹推翻国家政权，煽动宗教极端主义，宣扬民族分裂思想，教唆暴力恐怖活动，等等，这样的行为要坚决制止和打击，决不能任其大行其道。利用网络进行欺诈活动，散布色情材料，进行人身攻击，兜售非法物品，等等，这样的言行也要坚决管控，决不能任其大行其道。”针对疫情防控期间一些地方出现的违法行为，习近平总书记指出：“加大对暴力伤害医务人员违法行为的打击力度，严厉查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为，依法严厉打击抗拒疫情防控、制假售假、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。”对于公然阻碍执法、暴力抗法的行为，“要严格执法、依法惩治，不能怕惹事，不能缩手缩脚，不能让这种歪风邪气蔓延开来”。
在反复强调加大重点领域执法力度、行政执法要“严”字当头的同时，习近平总书记也高度重视行政执法方式创新，通过行政机关的柔性执法、人性化执法，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。“强调严格执法，让违法者敬法畏法，但绝不是暴力执法、过激执法，要让执法既有力度又有温度。”“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。”一段时间以来，在征地拆迁、环境整治、城市更新、违建拆除等专项执法活动中，一些行政机关没有妥善处理好眼前利益与长远利益、个人利益与公共利益、执法手段与执法效果之间的关系，诉诸暴力拆迁、一律关停并转的运动式治理反而引发更多的社会矛盾。严格执法要强调，文明执法、公正执法也要强调，不能顾此失彼、片面机械理解执法必严。“执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”
（四）执法保障论
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将“有力的法治保障体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，《法治中国建设规划（2020—2025年）》专章规定为全面依法治国提供“政治、组织、队伍、人才、科技、信息等保障”，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》专章规定为法治政府建设提供“科技保障体系”。“行政执法是法治政府建设中的关键环节，也是行政机关依法行政水平最直观的展示窗口。”严格执法尤其离不开坚强的政治组织保障和队伍人才保障。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”各级党政机关和领导干部要始终支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情。党“保证执法”就是实现严格执法的最大底气。“对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护，不要认为执法机关给自己找了麻烦，也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响。我们说要敢于担当，严格执法就是很重要的担当。”中共中央办公厅、国务院办公厅2016年11月印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，2019年5月印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，以党内法规形式确认法治政府建设推进机制，推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围，为严格执法提供坚实的政治和组织保障。
习近平总书记指出：“全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”作为将纸面之法转化为现实之法的专门法治工作队伍，行政执法人员的革命化、正规化、专业化、职业化对严格执法的实现具有特殊的支撑作用。“法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！”人民群众对党委和政府形象好坏与否的评价，就是在与一个个行政执法人员打交道的过程中形成的。如果行政执法人员缺乏基本的政治素养、法律素养和职业良知，行政执法活动就得不到人民群众的内心认同。“执法不严、司法不公，一个重要原因是少数干警缺乏应有的职业良知。许多案件，不需要多少法律专业知识，凭良知就能明断是非，但一些案件的处理就偏偏弄得是非界限很不清楚。”为此，习近平总书记强调指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法。”只有打造一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义高素质行政执法队伍，严格执法才有坚实的人力保障。
（五）执法监督论
“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”与其他国家权力相比，行政执法权行使具有明显的面广量大的特征，尤其需要受到全方位、全流程的监督。不过，我国目前法治体系存在的一大短板就是“法治监督体系不够严密，各方面监督没有真正形成合力”。行政执法权的滥用，可能表现为执法不作为、执法乱作为、选择性执法、逐利性执法、人情化执法等多种异化的形态。如果各种权势、金钱、人情、关系介入到执法过程之中，那么，不仅对正常的行政执法工作形成干扰，而且极易造成执法权力寻租。习近平总书记强调指出：“我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干扰，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”执法中的以权压法、权钱交易问题比较隐蔽，老百姓也深恶痛绝，必须通过执法公开促进执法公正、透明执法保障廉洁执法。“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。”《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，要坚持以公开为常态、不公开为例外，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。
除了要求行政执法权力运行公开以确保监督实效外，习近平总书记同时强调要构建系统完备、规范高效的执法制约监督体系，确保执法活动的各环节、全过程都在有效制约监督之下运行。“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”“要加强省市县乡四级覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出，加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导的作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。作为法治政府建设重要组成内容的健全行政执法工作体系和健全行政权力制约监督体系的“交集”，行政执法监督机制具有“依靠政治推动、行政落实的内部性制度建构与实施过程”的特质，是又一项具有中国本土特色的法治实践活动，能够助推严格执法的实现。
02
习近平法治思想中严格执法理论的主要特征
作为习近平法治思想的重要组成内容，习近平法治思想中严格执法理论同样“缘于经验的升华、理性的凝练、历史的淬炼，具有鲜明的实践逻辑、科学的理论逻辑和深厚的历史逻辑”。严格执法理论根源于法治政府建设的生动实践，特别是党的十八大以来行政执法领域鲜活的实践探索；严格执法理论是对邓小平理论中“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”法治思想的继承、创新和发展；严格执法理论也是在洞察人类社会法治发展历史进程和规律中传承和凝练的思想精华。总体而言，鲜明的政治导向、坚定的人民立场、丰富的实践理性、厚重的系统观念和科学的辩证思维构成了习近平法治思想中严格执法理论的主要特征。
（一）鲜明的政治导向
习近平总书记指出：“我们推进全面依法治国，决不照搬别国模式和做法，决不走西方所谓‘宪政’、‘三权分立’、‘司法独立’的路子。”在全面加强党的领导的新时代，对于行政执法的认识决不能简单地停留在行政管理的专业技术层面，而应将其置身于党政关系的宏大视野中予以把握。“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。”坚持党的领导并不是一句空的口号，党保证执法、支持行政机关依法履职就是最好的体现。“在我国，党的坚强有力领导是政府发挥作用的根本保证。”可见，坚持党对执法工作的领导彰显出严格执法理论鲜明的政治导向，是其最大亮点和优势所在。在中国特色党政体制下，党政机关合署合设、党政联合发文作为行政执法依据、重点领域实行党政同责一岗双责，已经成为观察行政执法活动政治导向的重要窗口。
严格执法理论所蕴涵的鲜明政治导向，要求行政机关将党的领导贯彻到行政执法活动的全过程和各方面，筑牢行政执法的政治方向，永葆行政执法的政治本色，不断将行政执法固有的政治优势转化为治理效能。一方面，行政机关在执法活动过程中要正确处理好作为执法依据的党的政策和国家法律之间的关系，自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律都能够得到统一正确实施；另一方面，行政机关在执法活动过程中要紧紧依靠各级党委的支持开展工作，排除各种人为因素的外在干扰。“执法部门代表的是人民利益，决不能成为家族势力、黑恶势力的保护伞。”“该严格执法的没有严格执法，该支持和保护严格执法的没有支持和保护，就是失职，那也是要追究责任的。”只有从执法依据和执法动力上找准严格执法与坚持党的领导的连接点和着力点，才能确保党始终总揽全局、协调各方作用的发挥，不断提高执法公信力、推动法治政府建设更好更快发展。
（二）坚定的人民立场
“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”人民是全面依法治国最广泛、最深厚的基础，法治建设必须始终坚持为了人民、依靠人民的基本理念，“把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。行政执法活动作为最重要的法律实施活动，与人民群众关系最密切、问题矛盾反映最集中、衡量执政水平最直接，必须始终做到上接天线明方向，下接地气暖民心。“执法为民是社会主义法治的本质要求，坚持执法为民就要坚持一切权力属于人民，以最广大人民根本利益为执法工作出发点和落脚点，尊重和保障人权，做到为人民执法、靠人民执法。”
严格执法理论的各项内容都充分彰显了坚定的人民立场。重点领域执法力度的加大，直接源于民生关怀、民愿回应、民心叩问。良好的生态环境就是最普惠的民生福祉，保护和改善环境就是保护和改善生产力。“我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题十分严峻，人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求越来越强烈。”“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”网络空间是亿万民众共同的精神家园，绝非法外之地、舆论飞地。“网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”疫情防控越是最吃劲，就越要坚持依法防控，“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。执法体制改革、执法方式创新和执法监督强化，都是为了进一步提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。“一次不公正的执法司法活动，对当事人而言，轻则权益受损，重则倾家荡产。……对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”随着新时代人民群众对美好生活的向往不断向民主、法治、公平、正义、安全、环境方面拓展延伸，执法活动需要及时跟进。“人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公的意见比较集中，这要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点。”执法和执法监督力度的加大，同样需要依靠人民群众的支持。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，畅通违法行为投诉举报渠道，对举报有功人员依法予以奖励和严格保护；加强和完善行政执法机关处理投诉举报制度建设，建立并实施行政执法监督员制度。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，建立人民群众监督评价机制，促进食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产等关系群众切身利益的重点领域执法力度和执法效果不断提高。人民立场是社会主义法治的优势，也是严格执法理论的生命。
（三）丰富的实践理性
严格执法理论根植于一线的行政执法实践，坚持问题导向、需求导向和目标导向，以着力解决执法领域人民群众反映强烈的突出问题为抓手，彰显了丰富的实践理性。习近平总书记高度重视目前法治领域存在的有法不依、执法不严、违法不究短板和薄弱环节，对多头执法、重复执法、逐利执法、暴力执法、过激执法、寻租执法、变通执法、粗放执法、选择性执法、运动式执法、一刀切执法、执法不作为、执法乱作为、执法关系案、执法人情案等多种面上的执法异化现象明察秋毫。“对执法司法状况，人民群众意见还比较多，社会各界反映还比较大，主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。”“一些地方运动式、‘一刀切’执法问题仍时有发生，执法不作为问题突出。”“对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”对于重点领域执法体制机制存在的弊端，习近平总书记同样体察深刻。“现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保检测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。”坚持从实际出发、与国情适应，使严格执法理论成为扎根中国大地、解决中国问题的务实管用的理论。
作为行政执法实践经验和建设成就的科学总结，严格执法理论的本质属性是实践性，实践品格注定其将在执法实践新探索中得到进一步丰富和发展。在综合行政执法体制改革方面，要“继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制”。在加快重点领域执法方面，“资本无序扩张问题比较突出，一些平台经济、数字经济野蛮生长、缺乏监管，带来了很多问题”。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》已将加大执法力度的范围扩展至“金融服务、教育培训”等关系群众切身利益的新兴重点领域。在创新执法方式方面，民法典的实施对严格执法提出了新的更高要求。“各级政府要以保证民法典有效实施为重点抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。”实践理性既是严格执法理论的真实写照，也是其开放性的具体表征。
（四）厚重的系统观念
就思想精髓而言，系统观念指的是“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”。我国法治政府建设已经进入整体推动、协调发展的新阶段。作为法治政府理论的核心要义，严格执法理论充分体现了厚重的系统观念。就严格执法理论的外部大系统而言，严格执法与科学立法、公正司法和全民守法等法治建设的不同环节紧密相连、相互依存。良法是善治的前提，执法是纸面之法走向生活之法的桥梁，严格执法能够保障法律的生命力和权威；守法是善治的基础，执法是守法的引领和依托，严格执法能够为全民守法提供示范带动作用。在法治政府、法治社会一体建设的系统工程中，以严格执法为抓手还能够引领法治社会的形成。“与广大人民群众联系最密切、承担法律实施任务最重的行政机关及其领导干部既可以通过严格规范公正文明的执法来逐步树立并强化法治的权威，同时也可以深入地发挥动员社会、教育群众、进行文化层面的培育等作用，从而不断在社会中凝聚共识，使得这种现代治理方式深入地植入中国社会。”
就严格执法理论的内部子系统而言，其同样承载了厚重的系统观念。一方面，严格执法是对执法环节重点要求的特殊强调和高度概括，实际指称的还是作为一个整体要求的严格规范公正文明执法。严格执法不仅是对执法活动的一般性要求，而且也会自然延伸到各个具体行政管理领域之中、适用于所有的执法对象。严格执法重要，规范执法、公正执法和文明执法同样不可或缺，执法机关必须统筹兼顾。另一方面，严格执法理论的各个组成要素之间也构成了相互联系、相互作用的整体。横向到边、纵向到底的执法体制改革，宽严相济、刚柔并举的执法方式创新，执法保障和执法监督工作体系的构建，共同支撑起严格执法在治国理政和法治建设中的重要地位。只有各个子系统整体推进、同向发力，才能形成强大的制度合力，将严格执法全面嵌入法治一体建设的进程之中。
（五）科学的辩证思维
辩证思维是贯穿于严格执法理论各组成部分的世界观和方法论，强调应当采取普遍而非孤立、动态而非静态、全面而非片面、整体而非零散、立体而非平面的视角观察、分析、处理严格执法中的一系列关系。一方面，对严格执法文字表述和概念内涵的理解，需要遵循辩证思维。严格执法的本意在于法律规定能够得到不折不扣的落实，在全社会形成尊法学法守法用法的良好风尚。严格执法绝不是默认、鼓励甚至纵容暴力执法，相反地，对暴力执法行为应当予以严格追责。严格执法的要义在于宽严相济、裁量适当，既体现执法的力度也展示执法的温度。严格执法绝不是搞整齐划一的运动，更不是不问青红皂白地一刀切。人性化执法也非人情化执法，更不是选择性执法。“不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理。”另一方面，对严格执法理论的各个要素以及不同要素之间关系的把握，同样需要坚持辩证思维。加大执法力度的重点领域并非一成不变，而是随着经济社会形势的发展变化、党和国家方针政策的调整而不断扩展的。“对人民群众反映强烈的电信网络诈骗、新型毒品犯罪和‘邪教式’追星、‘饭圈’乱象、‘阴阳合同’等娱乐圈突出问题，要从完善法律入手进行规制，补齐监管漏洞和短板，决不能放任不管。”执法保障和执法监督也是辩证统一的关系，既不能将二者割裂开来，也不能将二者对立起来。对行政执法活动进行全方位、全流程监督，最终目的还是为了提高执法质量、防范执法风险，也是一种执法保障；加强行政执法活动的政治组织保障、队伍人才保障和科技信息保障，也能够更好起到寓监督于保障过程的实际效果。
辩证思维的科学性还要求将严格执法置于全面依法治国的大格局中推进，正确处理“政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系”。在中国特色党政体制之下，严格执法已经成为党和人民赋予行政执法机关的光荣使命，严格执法能否实现更是衡量依法履职尽责和担当作为的重要标尺，要善于将党的领导和我国社会主义制度的优势转化为推进严格执法的强大势能。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将“坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向”作为首要原则，并专篇规定完善法治政府建设的推进机制。近年来，党中央以党内法规形式将严格执法纳入推进法治政府建设履职、督察和问责的范围，对于整治一些民生重点领域存在的执法不作为、乱作为、慢作为、假作为和以言代法、以权压法、徇私枉法问题、全面落实行政执法责任制发挥了重要作用。这些推进严格执法制度建设的实践智慧，是我们党探索领导法治建设的弥足珍贵的经验，其中所蕴涵的系统科学的辩证思维应当得到进一步弘扬。
03
习近平法治思想中严格执法理论的实践转化习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”严格执法理论孕育于新时代全面推进依法治国的伟大实践，必将在高质量法治一体建设的新征程中获得更多滋养而继续发展。中国特色党政体制在推进法治建设上的最大优势是“将党政机关之间原有的外部领导关系变成了内部领导或共同管理的关系，缩短了从党的决策到政府执行的运行链条”，这能够减少权力梗阻、提高法治建设效率。在当前和今后的一段重要的法治建设机遇期，行政执法机关应当将习近平法治思想中的严格执法理论转化到行政执法体制机制改革的实践之中，进一步彰显其巨大的实践伟力。
（一）执法事项减少取向的职能转变
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，是新发展阶段实现经济社会高质量发展的“车之两轮”“鸟之两翼”。习近平总书记强调指出：“在市场作用和政府作用问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。”政府职能不断转变的过程，也是市场、社会力量发挥更大作用的过程。近些年来人民群众反映强烈的执法滥用、执法扰民、执法腐败问题，根子上还是政府管得太宽、管得太多。“要加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，最大限度减少不必要的执法事项。”党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。”《优化营商环境条例》第3条规定，“最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，深化行政执法体制改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，最大限度减少不必要的行政执法事项。确立以执法事项减少为取向的政府职能转变范式，体现了市场选择优于行政介入的改革逻辑，契合了行政法上作为“私人自由优先代名词”的辅助性原则。辅助性原则的要义表现为消极和积极两个层面，消极意义上的辅助性原则具有“权限防堵”功能，表明个人相对国家的自我规制优先性，只要个人能够胜任特定事项的处理，就不需要动用国家公权力；积极意义上的辅助性原则具有“援助”功能，表明国家之于个人的接续补充性，当个人无力胜任特定事项的处理时，国家基于公益保护就需要积极出手。
从源头上不断减少执法事项，是习近平法治思想中严格执法理论实践转化的首要任务，也是法治思维在行政执法体制改革中的生动体现。首先，行政机关应当严格按照我国行政许可法第13条有关“个人自主—市场调节—社会自治—事中事后监管—事前行政审批”的经济社会事务行政介入顺位的立法精神，继续大刀阔斧地进行取消不必要的行政审批事项改革，从源头上实现行政执法权的减量，促进政府职能转变从“简政放权”到“减政消权”的重点转移。一项行政审批权的取消，意味着后续一连串监管、处罚、强制权的消释，能够起到事半功倍之效。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“修改行政许可法”的任务。立法机关应当抓住修法契机，明确将辅助性原则上升为行政许可的基本原则，推动有效市场和有为政府更好结合。其次，行政机关应当以我国2021年修订后的行政处罚法所增设的轻微违法、初次违法免予处罚条款的实施为契机，全面推行免罚清单制度。《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》明确要求，各地区、各部门要全面落实“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单，从源头上减少不必要的处罚事项。再次，行政执法机关应当基于备而慎用观对我国行政强制法中的行政强制实施条款进行限缩性解释，杜绝实践中频频出现的法外强制。最后，行政机关对于不必要的行政检查、行政证明等其他执法事项，也应当尽可能减少，向市场主体和社会成员释放更多活力。国务院2019年9月印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出，要通过取消、整合、转为非现场检查等方式，压减重复或不必要的检查事项。浙江省义乌市全面清理各类证明材料，最大程度为群众和企业提供便利，在全国率先打造“无证明城市”，获得第五届“中国法治政府奖”。
（二）执法重心下移改革的法治因应
我国2021年修订的行政处罚法第24条，遵循体现和巩固行政执法领域重大改革成果、坚持权由法定的基本原则，对执法重心下移改革予以明确认可。从法律性质上看，将县级人民政府部门“依法”享有的行政处罚权“交由”乡镇人民政府、街道办事处行使，不仅是行政行为法层面的一次行政执法权的重新配置，而且也是行政组织法意义上的一次事权的纵向再配置。这一条款规定背后所体现的改革意图，在一定程度上改变了我国数千年来的基层治理格局，成为国家治理现代化进程中的重大课题。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。按照这一改革思路，行政处罚法的修订经验将会继续延伸至行政许可法、行政强制法的修订之中，确保执法重心下移具备相应的行政行为法规范依据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未明确赋予乡镇和街道办事处的执法主体资格，其他特别规定乡镇和街道办事处执法职能的单行行政管理法同样稀缺。可见，执法重心下移改革还面临行政组织法与行政行为法、单行行政行为法与特别行政管理法之间的矛盾，加之基层执法能力特别是行政执法决定法制审核能力普遍薄弱，“行政执法权全面下移依然承受着合法性与有效性的双重考问”。为了弥合不同行政法律规范之间的矛盾冲突，应当及时启动地方组织法的修改，明确赋予乡镇、街道执法主体资格；同时，应当按照具体下移事权的内容，针对相应的特别行政管理法中的赋权主体条款进行一揽子修改。至于执法重心下移改革的有效性保障，法律层面的问题主要集中在明确权力下移行使的具体形态，针对“委托”“派驻”“授权”形成的不同法律关系分别设计相应的监督保障机制。
如果说执法重心下移改革的合法性和有效性尚属形式法治层面问题，那么对执法重心下移改革引发行政争议数量上升的风险防范则属于实质法治问题。从时间轴来看，行政管理领域的执法重心下移改革与行政审判领域的管辖重心下移改革不期而遇。最高人民法院2021年9月印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，明确基层人民法院职责“重在准确查明事实、实质化解纠纷”。此项改革举措既因人民法院行政审判工作“倒金字塔型”结构所逼，也与实现矛盾纠纷就地及时化解的社会治理理念相符，体现了“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”“推动更多法治力量向引导和疏导端用力”的法治思想。随着执法重心下移改革的推进，行政争议数量面临上升的风险，地位相对薄弱的基层人民法院如何同时履行好监督能力薄弱的基层行政执法和促进基层社会治理从化讼止争向少讼无讼转变的双重任务，将成为基层治理体系和治理能力现代化建设中亟待破解的现实难题。就行政审判理念的坚守而言，在身处基层执法扩张的时代，人民法院需要妥善处理好依法审理行政案件与行政争议诉源治理、监督与促进行政机关依法行政之间的辩证关系。就诉源治理的理想类型而言，人民法院在以有效调控行政诉讼增量为目标的“政策参与型”诉源治理体系中，应当通过扮演参与者和分流者角色追求诉讼的源头治理；在以根除行政争议产生土壤为目标的“法治规范型”诉源治理体系中，应当通过扮演主导者和裁判者角色追求诉求的源头治理。基层司法只有不断穿行于依法审理案件与延伸服务功能之间，才能在保持“让司法更像司法”的同时，回应“让司法更能司法”的社会需求。
（三）规范共同执法行为立法的制定
习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”在全国人大常委会2021年度立法工作计划中，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”正式提上党和国家议事日程。在此前后，部门法的法典化迅速成为法学研究方兴未艾的重要问题域。围绕行政基本法典编纂的必要性、可行性、具体模式和框架结构，行政法学界展开了热烈讨论。就争论焦点而言，主要集中在融实体法与程序法为一体的实质性行政法典进路和程序主义进路两种不同方案上。综观这些行政基本法典编纂不同进路的学术主张，域外编纂实践和本土立法实践构成了两类最重要的理论论证资源，“适时推动”“条件成熟”应当付出的客观努力反而未能引起更多学术讨论。临渊羡鱼，不如退而结网。只有对标对表高质量法治政府建设的现实需求，全面审视现行行政法律规范体系的短板与不足，才能及时通过法律制定和修改予以填补，为行政法的体系化提供更加健全的规范基础，使行政基本法典编纂的条件日臻成熟。
就我国现行行政法律规范体系而言，规范行政立法活动的有《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，规范行政决策活动的有《重大行政决策程序暂行条例》，规范行政司法活动的有《中华人民共和国行政复议法》，规范行政执法活动的基本法则付之阙如。尽管“行政三法”基本规范体系已经形成，但碎片化的立法和修法成本高昂、速度太慢，相近制度的规定多有重复，更多其他类型的行政执法活动仍然处于无基本法可依的状态。与其继续进行零打碎敲的立法，不如及时启动统一行政执法条例的制定，构筑覆盖行政立法、行政执法、行政司法活动的法律规范体系，为制定行政法总则奠定扎实基础。目前，已有福建、山西等省制定或修订了地方性法规性质的行政执法条例，全国范围内的行政执法体制机制改革也在快速推进，统一、权威的行政执法条例的制定时机已完全成熟。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“加强规范共同行政行为立法”“完善行政程序法律制度”的任务，无论采行制定行政程序法还是行政法总则的立法模式，都必须厚植行政基本法典编纂的规范基础。统一行政执法条例旨在规范共同的执法行为，既要实现行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等行政执法“三项制度”入法，又要重点围绕行政执法主体、执法人员、执法程序、执法证据、“互联网+执法”等关键问题作出明确规定。
（四）行政执法案例指导制度的推行
我国虽然是成文法国家，但案例指导制度十多年来在各个领域不断发展，对统一法律适用、弥补成文法律规范不足发挥了重要作用。在司法领域，最高人民检察院、最高人民法院分别于2010年7月、11月发布《关于案例指导工作的规定》，迄今为止已累计发布检察系统36批149号指导性案例、法院系统31批178号指导性案例。在行政领域，作为行政系统内部自发形成的约束行政执法行为的规则体系，行政执法案例指导制度经由河南、辽宁等地先期实践并经《湖南省行政执法案例指导办法》的制度体系化努力，逐步在全国范围内推广，“建立行政执法案例指导制度”相继载入《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。在纪检监察领域，中央纪委国家监委案件审查室于2021年建立执纪执法指导性案例制度，迄今为止已累计发布2批7号指导性案例。不同领域案例指导制度的相继实施，表明党和国家对维护社会公平正义和法治统一的高度重视，印证了“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题”的重大论断。
相较于司法领域案例指导制度的规范化和常态化而言，行政执法案例指导制度整体上仍然处于各地、各部门自主实践的探索阶段，其在运行中还存在遴选主体碎片化、遴选标准多样化、法律效力不明确、社会公开度欠缺等现实问题。近几年来，国家文物局、工业和信息化部、农业农村部以及河南、上海等地相继发布本部门、本地区行政执法十大“指导性案例”或“典型案例”，在一定程度上提升了行政执法指导性案例的社会关注度。此举与《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》关于“国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例”的规定相吻合，表明国家层面对行政执法指导性案例遴选主体高位性的新要求。如果说行政执法案例指导制度的兴起始于对行政裁量权的规范，那么在法治一体建设的当下理应承载保障严格执法、维护法治统一、落实“谁执法谁普法”责任制的多重使命。笔者认为，立足新的制度功能定位，应当着重从三个方面进一步激活行政执法案例指导制度：一是程序面相的规范，即行政指导性案例的报送、审核和发布应坚持内部和外部相结合的方式，充分调动下级执法机关申报推荐的主动性和公众参与评议的积极性，确保最终对外公布的行政执法指导性案例具有专业性、典型性、权威性和可接受性。二是效力面相的规范，即赋予行政执法指导性案例对行政机关“应当参照”的拘束效力，行政执法决定应当参照相同或者类似的行政执法指导性案例所确立的规则，确保相同情形得到相同处理，类似情形得到类似处理。三是关系面相的规范，即遵循中国特色党政体制下司法权与行政权之间“监督与互动并存”的权力运行状态原理，通过行政与司法事前意见沟通协商与事后司法必要审查的结合，确保行政执法指导性案例的实效性，使其与人民法院的案例指导制度协同发挥作用，尽可能从源头上预防行政争议的发生。只有站在全面推进依法治国的高度重新审视行政执法案例指导制度的功能定位，才能通过对具体运行规则的科学构建，进一步激活探索多年的行政执法案例指导制度，促进严格执法更好实现。
（五）统一行政执法监督条例的制定
加强对行政执法活动全流程、全方位、全覆盖的监督，既是中国特色社会主义法治体系建设的重要组成内容，也是严格执法的重要保障机制。作为一种最正式的内部层级监督方式，行政执法监督经由多个专门的省级地方性法规、规章或者规范行政执法的地方性法规的专章形式得以实现制度化。在国家监察体制改革之后，这种由政府司法行政部门牵头的执法监督已成为最重要的内部监督机制。不过，受制于法治理念、监督体制、监督机制等多种因素的现实影响，内部正式的行政执法监督机制并未产生良好的成效。相反，越来越多的外部国家机关开始对行政执法活动展开强有力的监督。中共中央2021年6月印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，为检察机关成为行政执法外部监督中的正式监督机关地位的确立提供了契机。行政执法外部监督机制的兴起，有助于行政执法监督体系的完善，但也折射出行政执法内部监督机制的衰落，难以实现将行政争议化解在行政执法过程之中的社会治理目标。
为了激活行政执法内部专门监督制度的优势，形成内外双轮驱动的行政执法监督合力，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“研究制定行政执法监督条例”的任务，使整合行政执法监督地方立法、重塑行政执法监督应有的制度权威成为可能。作为一种体现行政自制理念的行政机关自我革新的制度，行政执法监督可以从中国特色社会主义新时代“以伟大自我革命引领伟大社会革命”的实践中汲取智慧和力量，通过统一行政执法监督条例的制定，恢复其在整个行政执法权制约监督体系中的中心地位。具体来说，可以从三个方面进一步激活行政执法监督制度：一是充分发挥党政体制统筹的优势，即有效释放中央全面依法治国委员会办公室设置在司法部的机构改革红利，将行政执法监督从纯粹的业务事项转变为统筹推进法治一体建设的重大事项，借助党政合署合设的政治权威提高行政执法监督机关的实际地位。二是充分调动行政执法监督员群体参与执法监督的积极性，即利用行政执法监督员来自社会方方面面、与人民群众联系紧密的优势，参照人民法院实行人民陪审员、人民检察院实行人民监督员制度的规定，通过不断健全履行职责的程序保障和物质保障机制，充分激发行政执法监督员群体参与监督的积极性，弥补行政执法内部监督动能的不足。三是完善行政执法监督过程和处理结果公开的制度，即通过行政执法监督工作的透明化倒逼行政执法的实效，增强行政执法监督的公信力，真正恢复其作为正式监督机关的应有地位。自2020年1月以来，新组建的应急管理部已连续三年向全社会公布上一年度全国应急救援和生产安全事故十大典型案例，督促各地各部门认真吸取各类灾害事故教训，严格落实安全发展理念和行政执法责任制，筑牢防灾减灾救灾和安全生产的坚实防线。“要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。”只有在制定统一行政执法监督条例的过程中全面贯彻开放、共治的执法监督理念，才能走出行政系统内部同体监督的困境，真正形成对行政执法活动进行监督的制度合力，为严格执法提供更好的制度保障。
04
结语党的十八大以来，习近平总书记站在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的战略高度，围绕严格执法发表了一系列重要讲话，形成了体系完备、内容丰富、逻辑严密的严格执法理论。本文在深入研读习近平总书记原著原文以及党和国家重要法治文件的基础上，结合法治政府建设中如火如荼的执法改革创新实践，力图全面展示习近平法治思想中严格执法理论的思想魅力和实践伟力，推动习近平法治思想研究“从整体性研究到分领域研究”“从宣介式研究到学理性研究”“从阐释性研究到发展性研究”的转变。严格规范公正文明执法是习近平法治思想中法治政府理论的核心命题，对于实现法治政府建设的全面突破具有举足轻重的作用。“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”可见，对习近平法治思想中严格执法理论的深入阐释和实践转化，能够彰显习近平法治思想巨大的实践伟力，推动习近平法治思想在波澜壮阔的行政执法新实践中得到进一步的丰富和发展，为人类的行政法治文明进步贡献“中国力量”。
END
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